导语：建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现机制，是贯彻落实习近平生态文明思想、践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措，也是推进生态文明建设的必然要求。2020年是国土空间规划、自然资源“十四五”规划编制的关键年。将生态产品价值实现机制建设纳入自然资源“十四五”规划，通过综合试点，总结现有经验，完善顶层设计，结合自然资源“两统一”职责系统推进，对于加快推进生态文明建设和经济高质量发展具有重大意义。
2018年4月26日，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调，要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点。今年3月30日，习近平总书记在浙江省安吉县天荒坪镇余村考察时指出，“生态本身就是经济，保护生态，生态就会回馈你”。早在2005年，时任浙江省委书记的习近平在余村考察首次提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断后，以“哲欣”的笔名在《浙江日报》发表评论指出，“生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么绿水青山也就变成了金山银山”。习近平总书记时隔15年再次考察余村，强调生态优先、绿色发展理念，具有重要的政策导向意义。针对新形势下的区域协调发展，2019年8月26日，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上做重要讲话时指出：要发挥各地区比较优势，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。有学者在研究生态补偿标准空间差异与影响因素时发现，经济发展水平越高的省份，生态补偿能力越强，经济发展水平对区域生态补偿起着决定作用。而生态安全重点区域往往在水源、地缘、能源等方面具有极其重要的战略地位，科学有序地促进“绿水青山变成金山银山”，是地方经济发展的需要，更是国家整体战略安全的需要。北京大学数字金融中心2019年的一项研究表明，由于数字经济的发展，胡焕庸线东西两侧发展差距正在缩小。经济发展优势区域和生态安全重点区域一个有补偿能力，一个有生态产品，具有优势互补的天然“势能”。抓紧改革创新，以生态产品价值实现为桥梁，借助数字经济“超地理特征”，加速两大区域间的价值交换，促进人才、资本、技术有序流动，就有可能实现从互补“势能”向发展“动能”的转换。“十四五”是我国转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期。2019年11月，李克强总理在研究部署“十四五”规划编制专题会议时指出，要认真谋划“十四五”时期经济社会发展的重要支撑，围绕推动经济发展、增进人民福祉、防范化解风险等，研究推出一批重大政策；要围绕补短板、促升级、增后劲、惠民生，研究推出一批重大工程和项目。2020年初爆发的新冠疫情冲击全球经济，我国出口导向型经济增长模式受到严峻考验，亟待实现新旧动能转换。今年4月，党中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，部署完善要素价格形成机制和市场运行机制，要求进一步激发全社会创造力和市场活力。总结提升地方生态产品价值实现试点经验，培育我国“绿色增长极”，对于推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，促进区域协调、高质量发展具有重大意义。当前，业界的研究已从生态产品价值核算的理论探讨延伸到了操作层面。徐嵩龄认为，只要生态系统功能价值的计量没有真正与经济学接轨，它就难为经济学所接受并对经济实践产生影响。虞慧怡等提出，实现生态产品价值应充分依托生态资源实现生态产业化，通过优化国土空间带动土地溢价。高吉喜等认为，基于生态环境的空间差异性，有必要针对性开展差异化的用途管制，制定生态产业、生态资金与生态补偿等支持政策。明小毅等认为，应在国土空间规划中，创新设立空间发展权交易转让制度，推动自然资源资产负债表服务于生态产品定价和交易；夏鹏等认为，应统筹建立自然资源产权体系和可交易的生态要素产权制度，确定不同功能生态产品的核算方法和技术规范。严长清等建议，建立面向国土空间生态修复的生态券制度，对单元生态功能及效率变化程度进行价值量化；佘高红认为，要破解我国的胡焕庸线困局，应在国土空间规划中引入传统文化智慧，将东部与西部视为全域格局下，人居空间与自然空间的两仪相济、阴阳互补，借鉴大气循环机制，增加回路设计。（二）多元化、市场化补偿有向生态产品价值实现延伸的趋势2016年5月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，鼓励探索多元化补偿机制，发挥市场机制促进生态保护的积极作用。2016年12月，财政部等四部门联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》；2018年12月，国家发改委等九部委联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》；2019年12月，自然资源部下发《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》。以上系列政策的出台，形成了国务院设定总体目标、各部委分领域落实的多元化、市场化生态补偿政策体系。但生态补偿只是生态产品价值实现的一种途径，在多元化、市场化过程中，必然向生态产品价值实现全方位延伸。由于单靠生态补偿解决不了经济发展问题，各地积极探索着眼于“自我造血”的生态产品价值实现。浙江丽水探索出生态产品价值实现的“九大模式”，并于今年5月成交了首例基于GEP核算的市场化交易生态产品，6月挂牌出让了一宗核算生态环境增值的土地。福建南平市构建“森林生态银行”这一自然资源管理、开发和运营的平台，对碎片化的森林资源进行集中收储和整合优化，引入社会资本和专业运营商具体管理，打通了资源变资产、资产变资本的通道，促进了生态产品价值向经济发展优势的转化。今年4月，自然资源部推荐的11个生态产品价值实现案例，也都不同程度涉及自然资源调查监测评价、确权登记、有偿使用、国土空间用途管制、国土空间生态修复等自然资源管理关键环节。现有市场化、多元化生态保护补偿激励政策，一方面为拓宽生态补偿资金来源渠道创造了条件，另一方面，也打开了解决生态功能重点区域经济发展问题的政策窗口。但在实际操作中，自上而下的纵向生态保护补偿存在补偿标准偏低、补偿范围狭窄、资金到位不及时等问题，难以真正体现生态产品市场价值，无法充分调动生态保护积极性；跨区域横向生态保护补偿由于缺乏国家层面的法规政策约束、合理的区际合作机制以及有效的绩效考评机制, 容易陷入“知易行难”的困境。地方生态产品价值实现试点面临一些共性问题，一是体制机制不顺。一些地方生态产品价值实现和自然资源资产核算由发改和统计部门牵头，自然资源部门没有充分介入；二是生态产品市场机制不健全，难以界定产权和受益主体，市场交易动力不足；三是一些理论和技术问题未取得共识，难以保障生态产品价值核算的权威性和准确性。这些问题往往不是一个地区、一个部门能解决的，需要横向加强相关政策协同，纵向打通贯彻落实的堵点。自然资源管理贯穿生态产品从调查评价、保值增值到价值变现的全过程，在技术手段、基础工作、市场建设、制度供给等方面发挥着根本性、系统性支撑作用，理应在生态产品价值实现机制建设中发挥更大作用。2019年11月，国家发改委印发《生态综合补偿试点方案》，选择50个县（市、区）开展生态综合补偿试点。与之紧密联系、内涵更为丰富的生态产品价值实现综合试点也应抓住机遇，及时在“十四五”期间部署。以“两统一”职责为抓手，通过权益管理和规划引领，形成生态产品价值实现与地方经济发展、生态环境改善的良性循环。权益管理主要解决生态产品调查评价、确权登记、保值增值、溢价分配并与国土空间生态修复、区域经济协调发展形成良性循环问题；规划引领主要解决生态产品的空间保护、格局优化、生态产业化和产业生态化落地，以及生态系统服务增值带来的土地溢价问题。权益管理和规划引领相结合，构建经济和生态的价值循环回路设计。夯实工作基础。一是从自然资源资产所有者职责出发，集中优势科研和技术力量，探索不同区域生态产品价值调查评价模式和方法，对于区域内自然和生态资源进行初始调查评估；二是发挥国土空间规划引领作用，合理安排用地规模、结构、布局和时序，制定生态空间差别化准入标准，为自然资源合理开发利用和生态产品价值实现创造条件。增加制度供给。集成财政、金融、税收等激励政策，整合生态补偿、扶贫搬迁、新农村建设、国土综合整治、生态系统修复等资金，全面提升生态功能重点区域基础设施和公共服务水平；健全生态产品产权界定、价值评估、有偿使用、收益分配等相关管理制度，研究制定绿色规划设计、绿色基础设施建设运营、绿色勘查开发、环境友好型生产生活方式的指标标准。培育交易市场。依托自然资源产权制度，界定生态产品的所有权、承包权、经营权等权利；完善生态产品价格形成机制，系统设计生态产品市场基准价格参考体系，提高生态产品价值核算的共识度；打通自然资源资产和生态产品交易平台，消除信息壁垒，强化交易监管；扩大生态产品使用权的出让、转让、出租、入股等权能，丰富生态产品市场主体的融资路径和手段。探索共治共享模式。以地方本底资源和历史文化传统为基础，在国土空间规划编制、用途管制、自然资源合理开发利用和生态系统修复中，扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动，推行参与式社区规划与管理。结合精准扶贫、美丽乡村建设，塑造传承文化、人与自然和谐共生的生产生活形态。发挥文化赋值作用。将生态文化与中国天人合一的传统文化结合起来，深刻理解“绿水青山就是金山银山”的有机统一关系，对国土空间格局中的东部与西部关系、经济发展与生态功能重点区域的关系、流域上游与下游的关系进行再定义。让生态产品价值实现机制成为两者之间的价值回路设计，使得保护与发展相铺相成、生态与价值浑然一体。与此同时，加强宣传引导，形成对生态产品普遍的价值认同，巩固生态产品价值实现的社会基础。期待不久的将来，通过生态产品价值实现机制的系统构建和全面推进，使我国广大的生态功能重点区域成长为国家“绿色增长极”，形成与现有“经济增长极”动静相宜、张驰有度、双轮驱动的区域发展新格局，在全球治理体系重构的背景下，贡献生态文明建设的中国智慧。
作者单位：自然资源部咨询研究中心研究员
备注：本文转自“自然资源智库”公众号
